Concurrentie en de sterke overheid

De eerste stelling bij mijn proefschrift Regulering bij concurrentie, de Nederlandse elektriciteitssector, dat ik in 1999 verdedigde, luidde als volgt: Volmaakte mededinging in de elektriciteitssector vergt ingrijpende regulering en intensieve overheidsbemoeienis. De tweede stelling sloot daarop aan: concurrentie is een instrument om efficiëntie te bevorderen en geen doel op zichzelf. Deze stellingen deden wel wat stof opwaaien. Sommigen waren het volledig oneens met deze proposities. Het was in een tijd dat marktwerking hoogtij vierde. Onder concurrentie werd regelmatig een volledige vrijheid voor bedrijven verstaan. Zij zouden per definitie veel efficiënter, goedkoper en innovatiever werken dan de overheid. Daarom mocht hen geen strobreed in de weg gelegd worden. Regulering door de overheid zou afdoen aan een goed lopende sector. Maar de literatuur, vooral Amerikaans en Engels, liet zien dat privatisering en liberalisering van energiemarkten alleen voordelig kon zijn als de bedrijven ook echt met elkaar moeten concurreren. Dat betekent dat ze erg hun best moeten doen om klanten te werven. Alleen dat bevordert lage tarieven en innovatie. De overheid moet deze concurrentie borgen en de bedrijven inkaderen. Een vrije markt zonder effectieve concurrentie is immers het ergste van alle kwaden. Het zorgt voor hoge prijzen en een gebrek aan innovatie. Overheidseigendom, met alle mogelijke nadelen van dien, is dan veel beter.

Concurrentie vraagt dus om een precies evenwicht tussen overheid en markt. Het gaat om macht en tegenkracht. Bedrijven willen winst maken en dat is ook hun goed recht. Het is de reden van hun bestaan, daar is niets verkeerds aan. De overheid bepaalt de grenzen waarbinnen die ondernemingen werken. Zij kan garanderen dat de markt ook concurrerend is. Bovendien kan zij andere regels stellen om de belangen van de gebruikers te borgen. Dat is extra belangrijk bij de energiesector, waarvan alle burgers en bedrijven in hoge mate afhankelijk zijn. Het is een essentieel goed, waardoor aanbieders relatief veel macht hebben. Als consumenten appels te duur vinden, kopen ze die minder. Maar energie moeten ze blijven afnemen. Zonder energie komt de maatschappij tot stilstand. Krachtige regulering is dus belangrijk om de concurrentie te bevorderen en om te zorgen voor andere publieke belangen, zoals leveringszekerheid, betaalbaarheid en duurzaamheid.

Ik vond het merkwaardig dat de overheid, voorafgaande aan de privatisering, schaalvergroting propageerde van de – toen nog – publieke elektriciteitsbedrijven, want concurrentie is niet gediend bij een hoge concentratiegraad. Vervolgens zijn de bedrijven verkocht. Maar het strenge toezicht kwam er niet.

De toezichthouder houdt trouw bij hoeveel consumenten ieder jaar overstappen van energieleverancier. Kennelijk is dat een ultiem doel. Ook verdiept zij zich in de contracten van consumenten. Maar marktaandelen van de grote bedrijven, wat het uitgangspunt is van goed toezicht, worden niet in de gaten gehouden of besproken. Deze markt is sinds de liberalisering zeer geconcentreerd gebleven. Dat er vele kleintjes zijn, doet er niet aan af. Zodra deze voet aan de grond krijgen, worden ze meestal opgekocht door grote bedrijven. Dat geldt met name voor innovatieve ondernemingen, zoals bijvoorbeeld Van de Bron, die het mogelijk maakt dat consumenten zelfs de windmolens konden kiezen waar zij energie kochten.

Hierbij komt dat de overheid de macht en invloed van de (grote) ondernemingen verder bevestigt door hen samen daadwerkelijke invloed te geven op belangrijke beslissingen in de samenleving. Een voorbeeld is het Klimaatakkoord. Aan de sectortafel elektriciteit, waar de afspraken over de verduurzaming werden gemaakt, zaten verschillende energiebedrijven, burgers waren niet vertegenwoordigd. Bij de sector gebouwde omgeving zaten vijf vertegenwoordigers van grote energiebedrijven en hun brancheorganisaties en waren er slechts twee afgevaardigden van burgers.  In zulke omgevingen worden subsidies al snel het belangrijkste instrument om te verduurzamen.  Daar heeft iedereen aan de tafel immers belang bij, behalve dan de burger die het moet betalen.  Alternatieven voor subsidies, zoals het belasten van vervuiling of het stellen van strenge normen, die vervuilen verbieden, komen dan onvoldoende aan bod, terwijl dit volgens economen toch de beste manieren zijn om vervuiling tegen te gaan.

Inmiddels geeft de overheid tussen de 2 en 3 miljard euro per jaar uit om de energievoorziening te verduurzamen. Een deel daarvan gaat ook naar de geprivatiseerde elektriciteitsbedrijven. Zo krijgen private ondernemingen flinke subsidies bij de ontwikkeling van windparken. Als deze parken later, door verandering van omstandigheden, grote winsten opleveren, mogen de bedrijven die houden. Die grote winsten zijn overigens merkwaardig, want bij effectieve concurrentie worden die doorgegeven aan consumenten door een verlaging van prijzen. Op deze manier leidt verduurzaming  tot publieke kosten en private winsten. De overheid wil deze wel afromen, maar dat lijkt een uitermate lastig proces.

Hoezeer de overheid afhankelijk is geworden van de energiebedrijven blijkt wel tijdens de Oekraïnecrisis en het prijsplafond, dat de overheid wil instellen voor de burgers. Weer moet de overheid om de tafel zitten met de gevestigde energiebedrijven. De toezichthouder is niet in staat  om te bepalen welke energieprijzen redelijk zijn. Daartoe ontbreekt het inzicht in de markt. Zo zal de overheid mogelijk 23 tot 42 miljard euro spenderen aan energiekosten, zonder zeker te weten of het ook goedkoper had gekund.

Het zal lastig zijn om het evenwicht tussen markt en overheid in de energiesector te herstellen. In landen om ons heen wordt er weer genationaliseerd, bijvoorbeeld in Duitsland. Ik weet niet zeker of dat de beste oplossing is. Wat ik nu wel weet, is hoe belangrijk een goede, sterke overheid is voor de energiesector, met voldoende kennis, middelen en mogelijkheden om in te grijpen. En dat het in Nederland allerminst vanzelfsprekend is dat we die hebben, minder zeker dan ik in 1999 dacht.